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        “限狗令”為何屢遭夭折

        2023-12-21 14:44:14  來源:《法制與新聞》雜志

        有專家表示,甚囂塵上的人狗“對立”,歸根到底是人與人的矛盾體現

        文/本刊記者 翟小功

        “狗吠深巷中,雞鳴桑樹顛……”早在1700年前,陶淵明詩意地描繪了人類與狗和諧相處的畫面。如今,隨著人們生活水平的提高,養寵物已成為一種時尚。根據京東8月份發布的《2023中國寵物行業趨勢洞察白皮書》,我國養貓養犬家庭數即將突破8700萬戶。

        對于寵物狗,親者愛狗如子,厭者見狗就煩,兩者之間一直存在著矛盾和爭議。尤其是隨著養狗人數的不斷增多,近期全國多地頻繁發生藏獒等大型犬、烈性犬傷人擾民事件,城市養狗亂象再次出現在人們視野中。一時間,如何文明養狗、依法養狗再度引發熱議。

        近年來,北京、上海、深圳、???、三亞等很多城市相繼出臺了嚴格的養狗政策,但實施起來往往步履維艱,多地“限狗令”屢遭夭折,城市“限狗”陷入拉鋸戰。有專家表示,“限狗令”的推行,不僅是在探討人與動物該如何和諧共處,考驗著立法理念和執法方式的合理性,也在彰顯城市治理的態度、溫度和智慧,養犬管理任重道遠。

        文明養犬是養犬人應盡的義務。(圖 / VCG)

        惡犬傷人事件屢禁不止

        2023年10月16日,四川成都崇州一小區兩歲女童被一只羅威納犬撲倒撕咬致腎挫裂傷,現場視頻迅速在網絡傳播。

        據四川崇州聯合工作組通報,10月16日7時20分,兩只涉事犬只竄入事發小區,8時許,發生傷人事件。8時20分,涉事白色拉布拉多犬于現場被捕獲,21時許犬只主人賈某到案。22時許,傷人的黑色羅威納犬被捕獲;10月17日3時許,黑色羅威納犬主人唐某到案。

        事發后,被咬女童被送到四川大學華西醫院全力救治,于11月13日出院。目前,女童肝腎功能正常,身體各系統恢復順利,傷口愈合情況良好,后續正根據醫囑定期復查。咬傷女童的黑色羅威納犬主人唐某已被崇州警方依法刑事拘留。

        公開資料顯示,羅威納犬身體強壯,動作迅猛,攻擊性強,被京滬等多個城市明令禁養。雖然在事發地成都,禁養的22種烈性犬、大型犬只并不包括羅威納犬,但根據《成都市養犬管理條例》,養犬人應當對犬只拴養或者圈養,妥善管理犬只;養犬人攜犬出戶,應將犬只裝入犬籠、犬袋或者由完全民事行為能力人使用犬繩牽領。

        隨著居民生活水平的不斷提高,飼養犬只越來越普遍,尤其是年輕人群體選擇用養寵的方式來緩解壓力,“吸汪”“云養寵”等新詞不斷涌現。寵物愛好者所飼養的犬只更從過去的普通小狗、袖珍寵物狗擴展到各類“獵犬”“狼犬”“藏獒”等大型犬、烈性犬。

        居民飼養的大型犬、烈性犬增多,隨之而來的是傷人事件頻發。9月1日,浙江省溫州市鹿城區一名女子被惡犬撕咬成重傷;9月9日,貴州省凱里市一惡犬咬傷60歲老人和1歲半男童;10月17日,在海南省??谑懈侨浅馗浇?,彭女士突然被一條中華田園犬咬傷……

        除了惡犬傷人,現實生活中寵物飼養不當還引發多種社會問題,比如因違法違規養犬和不文明養犬行為產生的安全、衛生、環境等問題日益突出,狗咬人、人打狗、愛犬人士和其他市民的沖突等事件頻頻引爆互聯網。

        當前,狗患已經影響到人們生活的方方面面:且不說電梯內被龐然大狗嚇得不輕,路上散步踩上“狗屎運”,晚上鄰家狗吠驚睡眠,最可恨的是如果狗不打疫苗,被狗咬傷可能感染狂犬病毒,有些狂犬病毒在人體內的潛伏期可達十幾年,如發病很難根治,極可能導致死亡。

        犬咬傷人時,犬唾液中的狂犬病毒通過破損的皮膚或黏膜侵入人體,從而導致狂犬病。根據全國法定傳染病疫情概況數據,2023年1月至7月,我國人間狂犬病發病累計人數為73人。人間狂犬病發病人數是指人類感染狂犬病病毒的人數,狂犬病病死率極高。

        “限狗令”實施步履維艱

        惡犬頻頻傷人,心痛之余,我們更應反思,誰來治?

        本刊記者梳理發現,為管住狗患,維護城市社會秩序和人居環境,全國許多城市早在20世紀90年代就曾制定過地方性的養犬管理規定,30余年間也曾多次修訂完善,甚至出臺“史上最嚴養狗令”,試圖對居民養狗加強管理。

        由于養狗數量不斷增多、養狗管理工作量大、執法力量有限、養狗人法律意識淡薄等原因,這些“限狗令”并沒有得到很好的落實,實際治理效果往往呈現出一種“拉鋸戰”的狀態。據基層管理部門普遍反映,“這些規定的出發點是好的,但實際執行的難度太大”。

        在全國各地,養犬條例的執法單位多為地方公安部門,特別是轄區公安派出所,這是執行條例最前沿的單位。然而,派出所的人手有限,事情又比較多,能夠分散到養犬規范管理層面上的力量是有限的。其實,很多小區也都在進行養犬的相關宣傳,但實際效果不是很好,有些人視而不見。這就導致一些城市的養犬管理處在一種主要依靠狗主人自覺的狀態。

        有專家表示,平時相安無事最好,如果出現了惡狗傷人事件,大家才把這項工作暫時抓一抓。再者,養狗管理工作目前來說還是一筆糊涂賬,比如轄區有多少戶居民養寵物、有多少寵物沒有登記或者注射疫苗,準確的數字很難說清楚,要統計起來難度也大。

        執法難是導致文明養狗問題得不到有效解決的主因。雖然各地制定了養犬地方性法規,但實踐中違法養犬行為大量存在,以至于“法難責眾”。造成這種現象的原因是,養犬管理執法部門不統一或沒有養犬管理的專職機關,導致有些執法部門連專門執法人員和經費保障配備都難以落實到位。

        而且,有法難依導致法律威懾力不足。不少地方性法規雖有明文規定,處罰主要以口頭警告、限期整改的教育為主,罰款、沒收等方式較少。各級基層工作人員反映,處罰或者沒收在現實中阻力也大,如果警情不嚴重,管理部門也擔心因執法激化矛盾,所以很難強硬執法,只能更多靠宣傳、教育。由于執法不力,不能令行禁止,使很多犬主人產生僥幸心理。

        當前,輿論反映較大的問題集中在市民文明養犬的意識不強,犬只登記、續期率有待提升。雖然全國越來越多城市出臺了關于養犬的地方性法規,但犬只的登記率并不高。

        養犬管理工作是一項涉及全社會的系統性工作,各地養狗管理辦法雖然規定公安、畜牧、衛生、城管、村委會(居委會)等在養犬管理上都負有責任,屬于“多龍治水”,權力分散,各部門的監管責任界限不夠清晰,日常工作中也相互缺乏有效溝通和協作,難以形成合力,直接導致養犬規定形同虛設。

        本刊記者了解到,黑龍江省哈爾濱市、黑河市,廣東省江門市等曾開展極端限狗打狗運動,遭到民間強烈抵制后不了了之。近年來,與這些城市一樣,國內還有不少城市的“限狗令”在民間抗爭強大壓力下,沒有付諸實施或大打折扣,執法部門對違規犬只的打擊經常出現互相推諉、“睜一只眼閉一只眼”現象,多數“限狗令”以“雷聲大雨點小”收場。

        “運動式執法”不能治本

        城市人口密集,養犬不再只是“關起門來的家事”,事關鄰里和諧、社區安全、環境衛生等方方面面。不文明養犬引發的擾民、傷人問題突出,既侵害公民合法權益,也影響社會治安秩序,考驗著城市基層治理能力和精細化管理水平。

        一個個烈犬傷人血淋淋的悲劇,更是暴露了部分社區養犬的管理漏洞。我們必須追問:烈犬何以能在小區內“閑逛”?為什么烈犬身上沒有任何約束性工具?事發時,烈犬主人又在哪里?

        有專家表示,甚囂塵上的人狗“對立”,歸根到底是人與人的矛盾體現。于內,要提升公民文明素養、公共意識和法治意識,這是文明養犬的起點;此外,要加強管理與協作,以制度理順、規范管理,實現多元主體有序參與、共同治理?!白灾巍迸c“他治”協力,方能提升寵物管理水平。

        如何管理寵物犬是衡量一個城市文明發展的重要標尺,極其考驗城市的治理水平。養犬管理涉及個人、社區、社會、政府等多方主體,應以協同共治為思路,健全聯防聯控聯治大格局。在這個管理鏈條上,任何環節“掉鏈”都可能導致養犬管理失范。

        治理養犬難題絕不是“獨角戲”,而是“協奏曲”。寵物主人必須牢記自己是第一責任人,文明養犬首先要從自我做起。公安機關、城管等相關部門應進一步健全協作聯動,明確權責范圍。日常中加強巡查,在重點時段、重點區域、重點季節聯合開展集中整治,堅決遏制犬只擾民、傷人事件發生。

        同時,要在多頭執法、聯合執法的基礎上,找到一個強有力的牽頭執法單位。然后,政府對執法部門和協助執法部門的配套考核、激勵機制要跟上,要讓執法部門和協助執法部門意識到限狗行動是城市治理和社會和諧的重要內容,從而提升工作積極性和主動性。

        值得一提的是,充分發揮基層社區力量,授權街道辦、居委會、業委會和物業公司協助執法部門參與管理養犬事務。物業公司等熟悉社區情況,在養犬監督管理中具有獨特優勢。治安志愿者、保安、居委會、街道辦工作人員應加強日常巡查,糾正居民不文明養犬行為,必要時,及時向公安機關報警并固定相關證據,便于警方開展調查。

        “治犬重在治人?!别B犬需要加強外部管理,但最重要的還是要不斷提高養犬人的法律意識和公共意識,這是解決問題的關鍵。要強化宣傳引導,深化依法養犬、文明養犬意識。同時,把制度的著眼點對準“狗主人”,依法把“狗主人”管到位,把養狗人的責任義務壓實壓緊,讓“狗可以養,但責必須擔”成為一種文明風尚和行為自覺,由寵物狗造成的諸多問題也就迎刃而解了。

        長期以來,各地限狗打狗行動一般都是“運動式”的,或是在連續出現惡狗傷人事件之后,或是為了城市衛生、市容、文明建設需要大搞各種專項行動,這些都不是常態化的執法行為,很難取得實效。只有采取“日?;麄?不定期巡查+常態化整治”相結合方式,才能實現文明養犬長效管理。

        養犬管理必須實現規則化、法治化、規范化。在治理狗患上,地方性法規要么太嚴難以落地,要么太粗跟不上形勢,這是亟待解決的問題。從全國層面看,目前我國尚無統一的規范寵物飼養行為的專項立法,應當提上立法日程。

        養不養狗是個人選擇,文明養狗則是應盡的公共義務?;诠舱叩闹卫?,一頭要拴好狗,牽緊“文明繩”;一頭要管好人,守好“道德線”;中間要凝聚文明秩序及各方利益的最大公約數。有原則、講規則,養狗遛狗才能與文明同向而行、與公眾和諧共處。


        文章來源:《法制與新聞》雜志2023年12月上期


           編輯:周潔萌